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| 農業農村類專項債項目謀劃思路與案例分析 | |
| 發布時間:2023-05-25 10:42:24 | 瀏覽次數： | |
 完善鄉村基礎設施、改善鄉村人居環境、提升鄉村產業化水平是實施鄉村振興戰略的重要任務，也是項目謀劃的重點方向。然而，相比于城市，農業農村項目普遍存在收益低、經營風險大、投資回收期長等問題，這也是導致鄉村振興類項目融資難的主要原因。 2017年，中央提出了允許地方政府發行專項債券支持農村建設，并逐步拓寬投資領域、完善融資渠道，為鄉村振興注入了強勁的動力。各地積極調整優化政府專項債券資金投向，將符合條件的鄉村建設項目優先納入政府專項債券支持范圍。 專項債的發行保障了項目的順利實施，不僅改善了農村基礎設施建設和生態環境，吸引了投資，發展了旅游，還帶動了農民發展農家樂等產業，發展農村文化旅游，實現富民強村。這將對當地百姓增加收入、改善生活以及農村經濟結構調整具有可持續的影響。 本文對鄉村振興專項債券項目進行了系統分析，詳細介紹了相關政策、申報流程、項目特點，并提出相應的謀劃建議。 目錄 一、農業農村類專項債支持范圍二、鄉村振興類專項債政策指引三、專項債申報流程及必備條件四、鄉村振興類專項債項目特點五、鄉村振興類專項債謀劃痛點六、鄉村振興類專項債謀劃建議七、鄉村振興類專項債項目案例 一、農業農村類專項債支持范圍 農業農村部辦公廳印發《關于做好2021年農業農村領域地方政府專項債券發行使用工作的通知》強調農業農村領域重點支持中央、國務院高度重視的高標準農田、現代種業提升、農產品倉儲保鮮冷鏈物流、現代農業園區、農村人居環境整治、鄉鎮污水處理、智慧農業和數字鄉村等重大項目。 農業農村建設內容涵蓋面廣，涉及種類豐富，從專項債券的投向領域來看，農業農村項目主要投向農林水利、產業園區基礎設施、生態環保、文化旅游、冷鏈物流領域等幾大領域。本文將其歸納為高標準農田建設類、農村人居環境整治類、農產品倉儲保鮮冷鏈物流建設類、農業產業及產業園建設類、種業提升類五大類。 （一）高標準農田建設類 按照《高標準農田的建設通則》要求，高標準農田建設項目的實行主要在于田、土、水、路、林、電、技、管等綜合配套，重點在土地平整、土壤改良、灌溉排水、田間道路、農田防護與生態環境保持、農田輸配電、科技服務（智慧農業）、建后管護等方面。高標準農田建設項目申請專項債券資金時的申報主體一般為本級農業農村局（縣級及以上），項目單位一般為地方農業投資公司（國有獨資）。 （二）農村人居環境整治類 農村人居環境提升專項債券建設內容一般為：1、生活垃圾治理：以垃圾中轉站、垃圾分揀場、公共廁所等為主要建設方向；2、生活污水治理：以鄉鎮污水處理廠及管網等為主要建設方向；3、村容村貌提升：以公共服務中心、集中供水、供電等村莊街巷硬化工程；工礦廢棄物復墾、增減掛鉤等作為主要建設方向。專項債券申報主體一般為農業農村局或水務局。 （三）農產品倉儲保鮮冷鏈物流建設類冷鏈物流發行項目建設內容主要為庫、周轉倉庫等冷鏈倉配區和加工區，冷藏車等冷鏈物流車輛，電商運營、線下交割等服務中心，動植物檢疫站、農產品質檢站等檢疫中心，農副產品倉配區和分揀加工區，配套農改商超社區店、停車場、物流貨架等基礎設施。專項債券申報主體一般為商務部或工業園區管委會。（四）農業產業及產業園建設類1、農旅融合方面：休閑農業和鄉村旅游等，專項債券申報主體一般為文化和旅游局。2、農產融合方面：現代農業產業園配套基礎設施建設；農產品產地初加工和精深加工產業園等，專項債券申報主體一般為農業農村局。（五）種業提升類種業提升類建設內容通常為農作物種業（農作物育種能力提升）、畜禽種業（種豬、種牛、種羊繁育基地基礎設施建設等）、水產種業（漁業育苗等）  二、鄉村振興類專項債政策指引 連續多年，中央、國務院以及各部委出臺了一系列政策文件，引導和支持政府發行專項債券用于鄉村振興建設。 2017年《國務院辦公廳關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》提出，“允許地方政府發行專項債券支持農村供水、污水垃圾處理設施建設，探索發行縣級農村基礎設施建設項目結合債”。 2018年1月《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，“鼓勵地方政府試點發行項目融資和收益自求平衡的專項債券，支持符合條件、有一定收益的鄉村振興公益性建設項目”。2018年3月《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》提出，“優先在重大區域發展以及鄉村振興等領域選擇符合重大條件的項目，積極探索試點發行項目收益專項債券”。2020年國務院政府工作報告強調，“增加專項債券投入，支持現代農業設施、飲水安全工程和人居環境整治，持續改善農民生產生活條件”。2021年中央一號文件提出，“支持地方政府發行專項債券用于現代農業設施建設和鄉村建設行動，制定出臺操作指引，做好高質量項目儲備工作”。2022年中央一號文件指出，“支持地方政府發行政府債券用于符合條件的鄉村振興公益性項目”。 三、專項債申報流程及必備條件 鄉村振興類專項債券項目申報流程主要包含需求上報、項目評審和債券發行三方面。 （一）需求上報： 項目前期準備階段，申報必備條件是項目立項（項目建議書）和項目可行性研究報告，申報流程為可行性研究報告經市縣發改部門和財政部門逐級上報至國家發展改革委和財政部審批，此過程還必須明確土地權屬關系并獲得用地規劃許可； （二）項目評審： 可行性研究報告通過國家發展改革委和財政部審批后的債券發行準備階段，評審必備條件是“一案兩書”，即項目實施方案、財務評估書和法律意見書，評審流程是全省所有同批次專項債項目同時參加評審，續發行項目無需進行二次評審；（三）債券發行： 項目通過評審后，省財政廳會及時撥付債券額度到地方財政部門。一般需求上報的窗口期為上一年度的11月和本年度的4月，11月對應提前批專項債額度，4月對應全國兩會批準全年專項債額度；項目評審一般每年組織2-3次；債券發行窗口期為每年3月底前完成提前批額度發行，第二批于10月底前完成發行。 四、鄉村振興類專項債項目特點 （一）項目建設內容 鄉村振興類專項債主要包括鄉村振興基礎設施類、鄉村振興農產品種植（養殖）銷售類、鄉村振興公共服務配套類、鄉村振興旅游類等四類項目。 從全國各地已發行的鄉村振興類專項債券來看，項目內容主要包括：果蔬、糧油、水產、生豬等農產品生產基地建設，高標準農田建設，現代農產品產業園區、產業強鎮建設，水庫移民，土地復墾，水利建設，脫貧遷建，農村公路，特色小鎮，畜禽糞污、病死畜禽、農作物秸稈、污水處理、農村生活垃圾處理等。 （二）項目實施主體 根據不同的項目類型，鄉村振興類專項債項目實施主體一般為農業農村主管部門、文化旅游主管部門、鄉（鎮）人民政府或從事農業農村投資開發的國企平臺。 （三）項目收益來源 1、鄉村振興基礎設施類項目自身盈利性較弱，收益來源主要為項目實施過程中產生的間接收入，如土地出讓收入、耕地指標交易收入、廣告收入、涉及到水系類基礎設施的可產生水面經營權轉讓收入、養殖收入等； 2、鄉村振興農產品種植（養殖）銷售類項目自身存在一定收益性，主要為農產品種植（養殖）收入、種植（養殖）基地對外出租收入、種植（養殖）技術推廣收入、交易市場攤位出租收入及配套的冷鏈、儲存服務、廣告、停車等收入，部分項目滿足政策扶持條件的，可產生政策性補貼收入；3、鄉村振興公共服務配套類項目根據具體提供的公共服務向公眾收取相關費用作為主要收入來源，如供水費用、污水處理費、門診收入、學費收入等；4、鄉村振興旅游類項目根據項目建設內容的不同，可產生多樣性的收益來源，常規性收益來源于門票收入、商鋪租賃收入、廣告費收入、餐飲住宿收入、活動場地租賃收入、農作采摘體驗收入、停車費收入等。 五、鄉村振興類專項債謀劃痛點 （一）項目涉及部門較多，辦理手續批復的周期相對較長 項目建設內容較多，工程量小而散，涉及部門較多，比如土地整理涉及到自然資源和規劃局，鄉村旅游涉及到旅游局，農田水利建設涉及到水利局，污水處理涉及住房和城鄉建設局、農業種植養殖涉及農業農村局等。在辦理項目相關批復上，需要協調各部門意見，辦理周期相對較長，影響申報進度。 （二）項目收益能力差項目自身收益能力是謀劃項目的核心點，大多數項目自身盈利能力差加大了政府發行專項債券的難度。通常面臨公益性充足、收益性缺乏問題，農業農村項目中許多收益來源相較于城鎮來說收費標準偏低，比如農村污水處理、垃圾處理、供水、倉儲冷鏈等收入，收費標準相對來說比較低，甚至可能出現成本高于收入的情況，項目投入產出比不匹配、經濟效益比較低。（三）易與“產業項目”混淆種植或是養殖類收入容易引起產業化嫌疑。種植類或者養殖類的專項債券項目，比如蔬菜大棚、養殖場（兔舍、雞舍、豬舍）、屠宰場建設項目，前期需要投入的成本比較高，通常用農產品的銷售收入作為償還債券資金的來源，容易造成銷售收入占比過高，同時市場中對于產業化項目又無明確界定，因此此類項目容易被定性為“產業項目”，無法申報專項債券資金。 六、鄉村振興類專項債謀劃建議 （一）加強同類項目統一規劃 鄉村振興類項目具有內容多、規模較小、邊界模糊等特征，并且原有項目運作模式主要以財政資金撥款，由農村農業局及各鄉鎮分散建設，缺乏項目的規范性和規模性。規范性的缺失不利于項目的審核，規模性的缺失導致專項債券融資規模有限，債券融資效率不足。 策劃鄉村振興類專項債券項目時，可集合本區域各鄉鎮同類型項目，通過統一規劃形成整體項目并履行立項等審批手續，明確項目邊界，做大項目規模，提升項目規范性，保障鄉村振興專項債券發行的合規性，提升債券融資效率。 （二）充分挖掘項目潛在收入 鄉村振興類項目往往收益偏低、資金回收期較長，基礎設施類項目更是基本無收益，導致項目收益融資平衡難。因此在設置規劃建設目標的同時，也應重視后期運營，明晰項目經營屬性。 策劃鄉村振興類專項債券時，需充分識別并挖掘項目潛在收入，在規劃階段將部分可經營內容納入項目范圍，如建立配套市場商鋪、拆遷耕地復墾、林業種植、水面經營等，提升項目經營屬性，擴大項目收入來源，滿足專項債券還本付息要求。 （三）提升項目運營管理水平 鄉村振興類項目經營內容一般存在較大的不確定性，耕地指標交易、農村土地出讓、水面承包出租、種植（養殖）、景區運營等收入的實現均面臨較大挑戰，導致專項債券還本付息存在一定風險。 發行專項債券的鄉村振興項目需加強項目后續的運營管理，提升項目策劃與宣傳能力，通過加強與國土部門對接、種植（養殖）扶持、宣傳活動策劃、主體活動舉辦等多途徑有效保障各項收入的可持續性實現，降低償還風險。（四）依托機構增強發債能力專項債券策劃發行涉及項目分析遴選、項目可研編制、項目初設編制、專業機構審核、信用評級等多項工作，結合鄉村振興類項目在項目規模、項目收益、合規手續等方面的短板，建議地方政府在探索發行鄉村振興類專項債券時，整合第三方專業機構為專項債券策劃發行提供全流程服務，規避債券發行存在的部分問題，降低債券潛在風險和發行難度，保障鄉村振興類專項債券的成功申請與發行。 七、鄉村振興類專項債項目案例 （一）高標準農田建設類案例 項目名稱：開遠市高標準農田建設項目 項目主管部門：開遠市農業農村局 建設內容：開遠市高標準農田建設項目建設內容為建設高標準農田 50,000.00 畝，含農田灌溉溝渠 65 公里、新建機耕道 49 公里、改造機耕道 30 公里、2000 方蓄水池 2 個、500 方蓄水池 2 個、20 方水窖(或蓄水池)217 個、泵站 1 座、土地整理 2 萬畝。項目工程實施范圍為靈泉街道、樂白道街道、羊街鄉、中和 營鎮、小龍潭鎮、碑格鄉、大莊回族鄉 7 個鄉鎮。 收入來源：收入來源為土地租賃收入，租賃單價參考開遠及周邊地區土地流轉及高標準農田租賃均價， 960.00 元/畝·年。  （二）農村人居環境整治類 案例一：云陽縣農村人居環境整治工程 主管部門：云陽縣農業農村和科學技術局 建設內容：項目主要建設內容為農村污水治理及農村垃圾治理，農村污水治理包括：修建污水處理站 10 座、污水管網改 造 54150m、泵站 3 個、生態池污水處理池、污水收集池、污水 處理廠2座及配套管網工程；農村垃圾治理包括：垃圾中轉站 及購置果皮箱、勾臂車、腳踩式垃圾桶、垃圾壓縮設備、灑水 車、吸掃車、垃圾轉運車等垃圾處理設施。 收入來源：項目收入主要通過污水處理收費、再生水出售收入、出租果皮箱廣告牌收費。 圖片 案例二：紅河州金平縣農村供水保障專項行動項目 主管部門：金平縣水務局 建設內容：項目主要建設內容為農村污水治理及農村垃圾治理，農村污水治理包括：修建污水處理站 10 座、污水管網改造 54150m、泵站 3 個、生態池污水處理池、污水收集池、污水 處理廠 2 座及配套管網工程；農村垃圾治理包括：垃圾中轉站 及購置果皮箱、勾臂車、腳踩式垃圾桶、垃圾壓縮設備、灑水 車、吸掃車、垃圾轉運車等垃圾處理設施。 收入來源：項目收入來源為農村供水收入。 （三）農產品倉儲保鮮冷鏈物流建設類案例 項目名稱：鎮沅縣無量山農特產品冷鏈物流綜合園區建設項目 項目主管部門：鎮沅彝族哈尼族拉祜族自治縣工業商務和信息化局。 建設內容：本項目總用地面積 1000 畝，規劃建設5個特色分明、相互聯系的產業功能區：一組團的 200 畝糧油食品 加工冷鏈物流區、100 畝農特產品加工冷鏈物流區；二組團的 300 畝 5 果蔬交易冷鏈物流區、300 畝畜禽屠宰加工冷鏈物流區、50 畝農特產 品加工冷鏈物流區、50 畝其他設施用地。本項目總建筑面積 160000 ㎡ ，建設冷藏倉庫 80000m3 ，庫容 11000 噸。主要建設內容包括：冷庫、高標準恒溫倉庫、產品加工、 物流配送、市場信息網絡平臺、標準廠房，貨物倉庫，原材料倉庫、 設備購置、兩污處理、供水供電等基礎配套設施建設。 收入來源：項目收入來源為標準化廠房、倉庫、高標準恒溫倉庫、配套服務用房出租收入，高標準冷庫出入庫服務收入。 （四）農業產業及產業園建設項目 1、農旅融合案例 項目名稱：昭通市彝良縣小草壩村鄉村旅游建設項目 主管部門：彝良縣文化和旅游局 建設內容：依托小草壩自然風景區生態旅游資源優勢，建設村內游覽車道 20 公里，觀景臺 12 個。停車場 10000 平方米，旅游廁所 10 個，兩污處理、供電、供水、消防、 安防、旅游智慧系統等旅游基礎設施，建設 100 個露營位的自駕游營地，配套建設汽車主題旅館、自駕車服務咨詢點、便利購物中心、特色餐飲美食等服務設施；打造農業休閑體驗區 20000 平方米；建設 1 個娛樂休閑區，打造親子樂園、滑道、特色美食、 地方土特產銷售等休閑娛樂設施設備。 收入來源：項目主要收入來源為門票（含觀光車）收入、自駕游營地收入、商鋪出租、娛樂休閑場地出租收入、停車收費收入。  2、農產融合案例 項目名稱：開遠市鄉村振興一二三產業融合發展建設項目 主管部門：開遠市農業農村局 建設內容：發展精品水稻 3 萬畝、綠色果蔬 1.5 萬畝、精品 花卉 1 萬畝、高端漿果 5 千畝。建設優質稻米等加工基地 3 個，農產品精深加工冷鏈物流園 1 個、智慧交易中心 1 個。打造景觀 稻 100 畝，插秧摸魚、漿果采摘等體驗區 5 個，農業科普文創園 2 個，農耕文化研學基地 1 個等。開展 41 個村莊人居環境整治。修復濕地 1500 畝，節水改造 40 公里，生產電網改造 50 公里， 建設道路 76 公里，配套相應公共服務設施。 收入來源：項目收入綜合依靠出租綠色果蔬基地、精品花卉基地、高 端漿果基地、稻米加工廠房、倉庫、農產品精深加工冷鏈物流園、 智慧交易中心、游客服務中心、農業科普文創園、農耕文化研學 基地，收取百畝景觀稻、插秧摸魚、漿果采摘體驗區門票，出租 燈箱、垃圾箱廣告位、充電樁，收取停車費等方式實現。 （五）種業提升類案例 項目名稱：2019年方山縣肉牛標準化養殖基地建設專項債券項目主管部門：農業農村局建設內容：方山縣肉牛標準化養殖基地建設項目位于方山縣積翠鄉赤紅村，建設規模為年存欄20000頭肉牛；生物有機肥20萬噸。主要建設內容為：1、建筑工程，包括建設肉牛標準化養殖場、場地硬化、建設有機肥加工廠、原料場、成品庫、裝貨區等輔助生產車間、機修車間和配電室公用工程、辦公室、門房、車庫等服務性工程。2、設備購置，包括肉牛養殖設備721臺(個、套)及有機肥加工設備41臺(套)。收入來源：項目收入為銷售肉牛所得收入及銷售有機肥所得收入。 |
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